¿Sociedad sin instituciones?

En el ciclo de conferencias organizado por Criterio en el Centro Cultural Borges, el miércoles 19 de julio dialogaron el historiador y politólogo Natalio Botana y el escritor Juan José Sebreli. A continuación, trascribimos sus exposiciones.

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La irreversible globalización

Por Juan José Sebreli

Transitamos momentos de gran fragilidad de las instituciones en la Argentina. Pero no quiero quedarme en lo inmediato. Quiero situar esa fragilidad en un marco espacial y temporal. Haré referencia a la crisis de las instituciones hoy en el mundo occidental al que pertenecemos y a la evolución histórica de las instituciones en la Argentina.

Vivimos tiempos de crisis del sistema político-democrático en Occidente. Los mismos fenómenos que criticamos en la Argentina se ven, aunque por cierto mucho más atenuados, en Europa y los Estados Unidos: la crisis de los sistemas políticos, la separación –el abismo– entre la sociedad política y la sociedad civil, la despolitización, la desvalorización del Parlamento.

¿A qué se debe esta crisis institucional? Nos hallamos ante una transición histórica muy profunda, que tendría dos aspectos fundamentales: uno es la evolución de un sistema basado en el Estado-nación –que surge en el siglo XVIII– a una sociedad global; el otro, es la transformación de una sociedad industrial en otra basada en la automatización, la información y la comunicación, lo que algunos llaman “sociedad inteligente”. Esta profunda transformación se debe fundamentalmente a la gran revolución científico-técnica experimentada en las últimas décadas del siglo XX, que provocó el fenómeno de la globalización. Muchos creen todavía que se trata de una ideología como el neoliberalismo, que se puede combatir o que va a pasar. Pero la globalización no es una idea, sino un hecho irreversible. La economía se adecuó parcialmente a la globalización tecnológica. En cambio, la política quedó totalmente rezagada; sigue limitada por los Estados-nación, sigue habiendo política nacional en momentos en que el mundo es global. Esto provoca la impotencia de los políticos, aun en los países más poderosos. El tema del desprestigio de los políticos en el mundo occidental no es tanto la corrupción como la impotencia. Son impotentes para resolver los grandes problemas actuales, que son todos problemas mundiales. La cuestión del medio ambiente, de la explosión demográfica, de las inmigraciones masivas, del terrorismo, de la miseria, del narcotráfico, de las plagas. Ningún Estado-nación puede encarar eficazmente todos estos problemas. No hay otra solución a mediano o a largo plazo que una política global, y será la tarea del siglo XXI. Esto parece algo utópico, pero ya hay ciertos síntomas: el tribunal penal internacional y en cierto modo la Unión Europea, que trasciende los límites nacionales.

El problema en nuestro país es que hay una doble vuelta de tuerca con respecto a esta crisis política porque, precisamente, en este momento de crisis mundial la Argentina accede, después de más de medio siglo de regímenes antidemocráticos y autoritarios, a la democracia. Así que hay una doble vuelta: no es lo mismo soportar esta transición en viejas democracias, con instituciones muy asentadas, que en un país donde esas instituciones están en formación. Lo más parecido a esta situación sería la de los países de Europa del Este que, salvo algunas excepciones, tienen gravísimos problemas. Eso sería la parte espacial del contexto mundial.

En la historia argentina

Nos queda enfocar el tema de la crisis política en la Argentina desde el punto de vista del desarrollo histórico en el país. En toda la historia argentina hay una permanente crisis institucional. Por supuesto, las primeras décadas de una sociedad independiente son tiempos de guerra civil y anarquía. Se puede decir que la República Argentina recién empieza a existir en 1880. Y en 1880 tampoco hay instituciones muy firmes. El gobierno está compuesto por familias patricias, hay partidos políticos meramente nominales. Porque los comités de los partidos funcionan en períodos comiciales y el resto de la política se hace en el Jockey Club, en el Club del Progreso, en sociedades empresariales, o en fiestas y reuniones familiares. Prácticamente no había instituciones. No obstante, dentro de este grupo “clase gobernante”, que posteriormente se lo llamará oligarquía, había un sector reformista que trató de crear una sociedad institucionalizada y lo logró primero y fundamentalmente con la creación del sufragio universal masculino. 1916 es la fecha clave donde parecería ser que la Argentina entra en una sociedad institucionalizada. Lamentablemente, en el comienzo mismo ya está el fracaso: en 1916 la clase económicamente dominante y gobernante hasta ese momento –que debería haberse expresado a través de un partido conservador moderno y democrático- no logra crear un partido de alcance nacional. Pierde las elecciones, a pesar de tener un candidato brillante, como era Lisandro de La Torre. Ya nos quedamos con una democracia renga, porque no puede haber democracia sin dos partidos. Simétricamente al fracaso del conservadurismo se da el triunfo de la UCR, que no se concibe a sí misma como un partido, sino como un movimiento, expresión total del país y del pueblo, que es la negación misma de lo que es un sistema democrático de partidos. Y ya, en ese primer gobierno yrigoyenista, se empiezan a ver las características que van a imposibilitar la creación de una sociedad institucional. El movimientismo, primero y fundamental, contra el sistema de partidos, que implica el liderazgo carismático. El desdén total por el Congreso –Yrigoyen nunca pisó el Congreso para mostrar su profundo desprecio–, la consideración del opositor no como un interlocutor válido sino como un enemigo al que hay que destruir –el conservadurismo–, y finalmente el clientelismo, que ya existía con el régimen conservador, y que luego se acentúa enormemente. El clientelismo constituye a ciertos personajes, como el puntero y el intendente, en el único intermediario entre el Estado y el ciudadano, papel que deberían jugar los partidos políticos y el Congreso. Y a tal punto el corporativismo será el verdadero sistema que regirá el país durante casi todo el siglo XX que ya en 1920, poco tiempo después de las primeras elecciones, habrá un personaje, Alejandro Bunge, famoso economista, que propondrá abiertamente el desprecio por los políticos, demagogos, y la organización de corporaciones. Bunge, si bien hoy parece un personaje olvidado, tuvo gran influencia: intervino en el golpe del ’30, es uno de los ideólogos del intento fascista del ‘30 y sobre todo el factotum desconocido del régimen peronista del ’45, a través de su discípulo José Figuerola, quien organiza el plan económico y social del peronismo.

El corporativismo crea una sociedad en la que cada corporación defiende sus intereses particulares y opuestos a otros. Es una sociedad donde ninguno de los sectores puede crear una forma de hegemonía aceptada democráticamente por los demás. Se da un empate. El poder de las corporaciones fue el de obstruir lo que hacían otros. Y así llegamos a esta fórmula tan curiosa, peculiar y sui generis de la Argentina de todo el siglo XX que es la de gobiernos autoritarios, en muchos casos dictaduras, y en algún caso, como el del primer Perón, con atisbos de totalitarismo, que sin embargo no pueden imponer el orden. La peor de las fórmulas posibles: autoritarismo y anarquía. Ahora bien: esta fórmula, ¿no es un poco la que se está implementando en la Argentina actual? Dejo esta pregunta para que se discuta.

No hay sociedad sin instituciones

Por Natalio Botana

Voy a hacer pie en una idea de las muchas que presentó Sebreli.

Todos nosotros tenemos muchas veces la impresión de que la Argentina funciona sobre dos planos: el de las cosas escritas, lo que Alberdi llamaba la expresión caligráfica de la ley, y el plano de los comportamientos concretos. Es decir que desde hace muchísimas décadas, por lo menos –para fijar una fecha– desde 1880 en que se constituye la Argentina moderna, el período que yo he llamado del “orden conservador”, hasta el presente, vivimos aferrados, por un lado, a la fórmula prescriptiva de las leyes (fundamentalmente me puedo referir a la Constitución Nacional) y, por otro, a una realidad institucional que no corresponde al ideal histórico que se ha dado el país. Es decir: una discrepancia permanente entre valores y hechos. De modo tal que ante la pregunta de Criterio: “¿una sociedad sin instituciones?”, yo respondería: es una sociedad con instituciones porque no hay sociedad que pueda permanecer en la existencia –salvo que vaya en camino de una disolución pavorosa–, sin un minimun de mecanismos y de reglas institucionales. Lo importante aquí es detectar qué es lo que se ha constituido en estos años de democracia –otra fecha apta para el análisis- bajo el ropaje de las instituciones. La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma republicana representativa federal. La reforma de 1994 ha introducido a esta definición el valor, por todos nosotros fervorosamente compartido, de la democracia. ¿Qué se esconde detrás de lo representativo? ¿Qué se esconde detrás de lo republicano? ¿Qué se esconde detrás de lo federal? Y este es el gran problema que enfrentamos las argentinas y los argentinos en los albores del siglo XXI. Mi impresión es que paralelamente a la normativa de una Constitución que quiere ser republicana y democrática, y practicar realmente la representación política y el federalismo, se está configurando una suerte de “democracia hegemónica” o, si se quiere, de “principado republicano”. Digo “principado” porque el viejo Maquiavelo nos enseñó que los principados son sistemas políticos que están concentrados fundamentalmente en las autoridades ejecutivas.

Días pasados releí El juicio del siglo de Joaquín V. González, texto que escribió para la conmemoración del primer centenario en 1910. González, que era un hombre muy sagaz, con experiencia teórica y también práctica, dijo que la tradición del gobierno en la Argentina en el sentido de su constitución orgánica –por la que entendía constitución real, era el lenguaje de la época– no era representativa ni republicana, sino ejecutiva. Es decir que nosotros, la ciudadanía argentina, hemos engendrado un sistema político concentrado en la figura dominante del señor o la señora presidente. Y esto no es responsabilidad del gobierno actual ni del anterior. No es algo nuevo. Puede haber estilos más intolerantes, que aman más la confrontación que otros, pero la tradición argentina está forjada en torno de los presidentes, los gobernadores y los intendentes. Ellos son los que mandan. En el ocaso del sistema político –lo señaló con mucha perspicacia Sebreli–, están los parlamentos, las legislaturas, los consejos deliberantes; todo aquello que es propio de una democracia deliberativa. Parlamento viene de parlare, del sentido que tiene una conversación entre iguales para poder hacer leyes que nos comprometan a todos porque las consideramos legítimas. Y la idea real de esta sociedad con otra clase de instituciones –no sin instituciones- es que las leyes no provienen de ese órgano representativo, sino que ese órgano ejerce las funciones de un escribano mayor de gobierno que ratifica el decisionismo del Poder Ejecutivo. No se trata de algo reciente; pasó en tiempos de Menem, y más en tiempos de gobiernos radicales, cuando en el momento que se aproximaba la crisis comenzó a jugar, y de qué manera, el concepto de los poderes de emergencia.

Los tres pilares

Esta es la fórmula operativa de las instituciones en la Argentina. Y tiene, a modo de resumen, tres pilares fundamentales: el predominio incontestable de los cargos ejecutivos, la subordinación de una mayoría legislativa a esos dictados, y un ordenamiento decisionista que, desde el ápice del rol del presidente, desciende hacia los gobernadores, intendentes y legisladores. Esta mecánica se puede observar a través de las grandes leyes que se están discutiendo en este momento en nuestro país. Ya se ha reformado el Consejo de la Magistratura, ya votaremos una ley a través de la reforma de un artículo en virtud del cual el Presidente de la Nación puede hacer uso y desplazamiento, a través del jefe de Gabinete, de los montos fijados por el propio Parlamento para la estructura del Presupuesto nacional. Por fin, la ley en este momento en discusión (estas dos leyes serán probablemente muy pronto aprobadas en la Cámara de Diputados) ya tienen media sanción del Senado, de los decretos de necesidad y urgencia. Con los decretos de necesidad y urgencia se está moviendo en el país anualmente una suma cercana a 20 mil millones de dólares. Que si se compara con la suma global del presupuesto no es tanto. Pero si se observa que esa cifra se aplica sistemáticamente para conquistar voluntades en el plano de los gobernadores y los legisladores, para beneficiar a unos y perjudicar a otros, la cosa adquiere un perfil mucho más grave.

¿Qué consecuencias tiene esto para la oposición? Porque, lo dijo también Sebreli, no hay democracia sin oposición. Lo ideal sería tener dos partidos en la Argentina. Estamos viviendo una paradoja muy grande. Si el régimen es federal –y formalmente lo es en la Argentina–, se supone que los partidos que tienen mayor número de posiciones institucionales en provincias e intendencias serán los que más posibilidades tienen de transformarse en genuinos partidos de oposición. Pues si tienen esas posiciones institucionales eso significa que electoralmente les ha ido muy bien. Sin embargo, he aquí la paradoja, el hecho de que ocupen esas posiciones los debilita frente al Poder Ejecutivo. Porque en la medida en que el Poder Ejecutivo sea la estructura dominante en el sistema descrito, ellos dependen de ese Poder y, por consiguiente, en la negociación de las leyes en el Congreso ordenan a sus legisladores, representantes de las provincias que gobiernen, para que voten la línea legislativa que ha fijado el Poder Ejecutivo Nacional. Y esto evidentemente nos está planteando una serie de desafíos extraordinariamente complejos que tienen que ver con el crecimiento de la economía, y sobre todo por el uso fiscal que del crecimiento de la economía está haciendo este sistema político.

Porque, efectivamente, el aceite que permite que este engranaje funcione bien es el superávit fiscal. Una economía argentina sin superávit fiscal lo que produce –recuerden ustedes el momento de Fernando de la Rúa, y luego el momento de Duhalde– son ligas de gobernadores encrespadas, enfrentadas con el Poder Ejecutivo. Pero cuando cambia la orientación general de la economía debido a situaciones internacionales, y el Poder Ejecutivo dispone de esa masa de dinero, se produce lo que he llamado en muchas oportunidades “la paradoja del éxito”. Es la segunda paradoja que quería plantearles esta tarde. La paradoja del éxito proviene de esto: cuando Alberdi escribió las Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina allá por 1852, realizó una suerte de apuesta histórica, como buen liberal que era -liberal, con L mayúscula, no como los de ahora-. Dijo: en el futuro tendremos la república verdadera, partiendo de la república posible. Porque el propio crecimiento económico, la propia forja de la riqueza, los inmigrantes que llegarán a nuestros puertos y fecundarán nuestras tierras, todos ellos permitirán que las instituciones de esta Constitución que proponemos al país funcionen mejor. Esa era la teoría de Alberdi, que en gran medida compartía Sarmiento, aunque Sarmiento hacía mucho más hincapié en el valor de la educación pública.

¿Qué ha pasado en los pocos momentos en esta historia contemporánea a partir de 1983 en que hemos tenido holgura económica? Lo que ha pasado es la paradoja del éxito. La holgura económica no mejora el funcionamiento real de la Constitución, sino que refuerza el funcionamiento de esta fórmula operativa que consolida cada vez más la hegemonía de los cargos ejecutivos. A quien entienda esta situación le puede ir bien, pero hasta cierto punto, como también señaló Sebreli. Porque el precio de la fórmula operativa es el clientelismo. Y no es lo mismo el clientelismo en tiempos de Julio Argentino Roca, cuando tenía que satisfacer con créditos del Banco Nación a sus amigos del Jockey Club, que el clientelismo de la actualidad, propio de una democracia de masas. Ese clientelismo es extraordinariamente caro. Y, evidentemente, lubricar este sistema real, esta democracia hegemónica que se ha sobreimpuesto a las normas de la Constitución, tiene un costo muy grande que en el corto plazo no lo vamos a ver, pero que no tengo duda de que en el mediano plazo comenzará nuevamente a crujir.

Decisionismo sin debate

Por Juan José Sebreli

Estoy de acuerdo en todo lo que ha dicho Botana. Querría subrayar un aspecto que yo esbocé y él desarrolló al referirse a la situación argentina, y me parece un punto decisivo: el predominio del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo. Aquí reside la diferencia de concepciones de la política. El Ejecutivo es el poder que decide, el Legislativo es el poder que debate. Casualmente, el filósofo que ha puesto el eje en la decisión -hay una filosofía llamada decisionismo-, el alemán Carl Schmidt, fue el jurista del nacional-socialismo. Decisionismo, y no debate. Hay que decidir sin perder tiempo en debates –algo característico del liberalismo y de la democracia–, que el nacional-socialismo quería superar. En cambio, la democracia es fundamentalmente diálogo; no hay democracia sin diálogo, sin confrontación de ideas, sin diálogo y sin polémica. Y justamente el espacio de ese diálogo, de ese debate, desde el punto de vista institucional, es el Poder Legislativo y también los medios de comunicación, fundamentalmente la prensa. Precisamente el espacio que hoy está en decadencia. Es vergonzoso lo que está pasando hoy en el Congreso. Además, el espacio del debate es el único ámbito institucional que tiene, junto a los medios de comunicación, la oposición. En el Poder Ejecutivo la oposición no tiene espacio, lo tiene en el Poder Legislativo. Esa concepción me parece decisiva.

El crepúsculo de los parlamentos

Por Natalio Botana

Voy a volver a la primera exposición de Sebreli, porque creo que él ha puesto sobre la mesa un punto que me acompaña gran parte del día en mis preocupaciones. Es el tema de la mutación del mundo. Porque si nos centramos en el tema del Parlamento, es también evidente que en el mundo se está viviendo un crepúsculo de los parlamentos. Salvo algunos países con gran tradición parlamentaria como Inglaterra, donde Blair tuvo que defender a capa y espada –y sin éxito creo yo–, sus decisiones ante la Cámara de los Comunes con respecto a guerra en Irak, en general daría la impresión de que entramos en un mundo donde hay desafección por la política, crisis de la propia clase política (Italia estuvo gobernada por Berlusconi con gran apoyo popular) y poder muy grande de las decisiones ejecutivas y burocráticas. Fíjense ustedes lo que es en este momento la relación del presidente Bush con el Congreso de los Estados Unidos de Norteamérica. Lo que está marcando el paso en este momento en los Estados Unidos es la imagen muy complicada, en mi opinión extremadamente negativa, de un Presidente en guerra. Y los hechos además lo acompañan. Me remito a la tragedia en el Líbano.

Sin embargo, hay un punto que quisiera destacar y enunciaré telegráficamente. Es cierto que Bush ha marcado el paso de esta guerra con Irak. Pero, por otro lado, hace 15 días la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos le ha dicho que no: que en la prisión de Guantánamo no se puede tratar a los prisioneros como lo hace Fidel Castro. Es decir, hay que aplicar las reglas –no del Estado de derecho, porque no es un concepto norteamericano–, del rule of law, del gobierno de la ley. En la hegemonía argentina el problema que tenemos es que en todos los gobiernos que se han sucedido, la Corte les ha dado la razón, salvo en temas menores que no son decisivos para la política que dichos gobiernos se han trazado. Con respecto a Europa, recuerdo que cuando publicamos un libro con Jean-Yves Calvez sobre el perfil del nuevo siglo, destacamos mucho que una de las grandes ventajas europeas en este momento es que en rigor de verdad los ciudadanos y ciudadanas tienen una suerte de “doble legalidad”. Si advierten que no hay satisfacción a sus bienes jurídicos afectados o derechos afectados en el plano nacional pueden recurrir a los tribunales en el plano regional de la Unión Europea. Quiere decir que, pese a todo, son sistemas políticos maduros que todavía siguen funcionando con reservas institucionales sólidas. En la Argentina daría la impresión de que la única reserva institucional está concentrada en el Poder Ejecutivo. Y esto es gravísimo, porque todas las expectativas, todas las ilusiones se vuelcan sobre el Presidente, y cuando las cosas no andan bien, toda la ira, toda la desilusión y el sentimiento de fracaso también se vuelca sobre él. Es decir, el régimen político carece de una distribución sensata de pararrayos, porque la política democrática también es la política de las pasiones. Me parece importante puntualizar estos aspectos para tener un panorama más acabado de la situación institucional en nuestro país.

Fuente: revista Criterio, Buenos Aires, Nº 2319, setiembre de 2006.

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